Opinion: les «garde-corps» du CT transformés en un dispositif d'austérité budgétaire

Apr 26, 2023

Dans cet article, nous regardons sous le capot pour examiner l'histoire législative du système de plafond budgétaire afin de démontrer comment il a été transformé d'un mécanisme flexible conçu principalement pour recharger le Rainy Day Fund et pour gérer les flux de revenus volatils en de nouveaux plafonds restrictifs imbriqués. Les nouveaux plafonds ont été conçus pour imposer la budgétisation d'austérité comme principale méthode pour élever le remboursement anticipé de la dette des pensions comme une priorité plus élevée que le financement intégral des subventions de réduction de l'impôt foncier et d'autres programmes de dépenses.

Les experts financiers du Connecticut au début des années 2000 craignaient à juste titre que le Rainy Day Fund [RDF] soit insuffisant pour protéger les contribuables contre des augmentations d'impôts insupportables en cas de manque à gagner désastreux causé par une récession économique. En effet, le solde RDF en 2011 n'aurait pas pu être pire – il était nul ! Les soldes positifs ont augmenté lentement, mais en 2015, un autre déficit budgétaire a nécessité un retrait du RDF pour équilibrer le budget.

Les experts fiscaux ont convenu que la pratique consistant à financer le RDF en ne déposant que l'excédent restant à la fin de l'exercice était fautive. Ils ont convenu qu'un tel système ad hoc n'était pas viable en tant que politique à long terme.

En réponse, le contrôleur de l'époque, Kevin Lembo, a mené un effort réussi en 2015 pour abandonner l'ancien système ad hoc et le remplacer par trois réformes fiscales importantes.

Premièrement, il a proposé la création d'un plafond de volatilité ajusté en fonction de la croissance pour intercepter les sources de revenus les plus volatiles - la partie des paiements trimestriels estimés et finaux de l'impôt sur le revenu des particuliers et l'impôt sur les sociétés - en tant que sources de revenus pour financer le RDF. Deuxièmement, il a proposé d'augmenter le niveau requis du RDF à 15% du budget du Fonds général approprié au lieu de 10%. Troisièmement, le RDF serait modifié pour exiger que le financement excédentaire provenant de l'interception du plafond de volatilité soit d'abord utilisé pour augmenter le RDF à son nouveau niveau statutaire de 15 %, puis détourné pour rembourser la dette de retraite non financée.

Lors de l'audition publique d'avril 2015 de la commission des finances, ces réformes ont été entérinées par des experts fiscaux. Selon Robert Zahradnik, directeur de la politique nationale et locale chez The Pew Charitable Trusts, "les recherches de Pew ont classé le Connecticut au 13e rang du pays en matière de volatilité fiscale avec un score de volatilité de 6,5, ce qui signifie que les revenus ont généralement fluctué de 6,5 points de pourcentage par rapport à la moyenne sur 19 ans au cours d'une année donnée. En comparaison, [les] recettes fiscales des 50 États avaient un score de volatilité de 5,0. référence."

Zahradnik a recommandé "aux décideurs de lier les dépôts de fonds en cas de mauvais temps à la volatilité des revenus". Il a noté que 13 États ont lié "les règles indiquant quand, comment et combien déposer dans leurs fonds de stabilisation budgétaire avec les revenus sous-jacents ou les fluctuations économiques".

Les réformes proposées par Lembo ont été adoptées en 2015 dans le cadre du projet de loi de finances 2016-2017 avec une date de mise en œuvre des interceptions du plafond de volatilité fixée à 2019.

Mais une chose amusante est arrivée au Lembo Volatility Cap entre son approbation en 2015 et sa mise en œuvre en 2019 : il a été remplacé en 2017 et 2018 par un plafond de volatilité différent et un ensemble beaucoup plus sévère de restrictions anti-dépenses maintenant connues collectivement sous le nom de « garde-fous budgétaires ».

Les nouveaux contrôles ont transformé la fonction principale du plafond de volatilité, passant de la constitution du RDF à l'interaction avec l'ensemble supplémentaire de nouveaux plafonds pour imposer une budgétisation d'austérité sur les dépenses afin de générer davantage de fonds "excédentaires". Le nouveau système transférerait alors automatiquement les fonds « excédentaires » au remboursement anticipé de la dette et loin de la budgétisation programmatique, y compris les subventions d'impôt foncier.

Les "garde-fous" budgétaires anti-dépenses mis en place en 2017-2018 comprenaient :

Cette collection de contrôles 2017-18 a fondamentalement modifié le fonctionnement du plafond de volatilité Lembo 2015 en créant un régime budgétaire de l'État entièrement nouveau et non testé.

Comment les changements apportés au plafond de volatilité de Lembo ont-ils contribué à transformer les garde-fous en un dispositif de restriction des dépenses ? Le changement s'est produit parce que l'accent de ce plafond s'est déplacé du caractère volatil du flux de revenus dans le plafond Lembo vers le montant fixe du revenu volatil dans le plafond adopté. Le plafond de Lembo exigeait l'interception des revenus "chaque fois que les flux de recettes fiscales les plus volatils produisent des revenus supérieurs aux normes historiques" mesurés par une rétrospective à long terme sur plusieurs années. En bref, Lembo a proposé un plafond variable sur l'utilisation des revenus provenant de flux de revenus volatils.

Mais le plafond de volatilité adopté en 2018 qui a abrogé le plafond Lembo de 2015 a plutôt imposé une limite stricte de 3,15 milliards de dollars des paiements trimestriels et finaux des déclarations de revenus des particuliers qui pourraient être affectés dans le budget. Le reste de ces revenus collectés est automatiquement déposé dans le Rainy Day Fund. Ce chiffre en dollars ne change pas, sauf pour un ajustement annuel de l'inflation.

La fonction budgétaire d'austérité a été mise en œuvre par le verrouillage de la limite stricte du plafond de volatilité sur les crédits à un maximum de 3,15 milliards de dollars en estimations « volatiles » et en recettes finales (telles qu'ajustées) ; la limite du plafond des revenus sur les dépenses à un maximum de 98 % à 99 % des revenus annuels estimés ; la limite du plafond des dépenses sur les augmentations annuelles des dépenses de l'État, y compris l'aide aux municipalités en difficulté ; le transfert requis du Rainy Day Fund au remboursement de la dette ; et le blocage des obligations, qui promettait aux détenteurs d'obligations qu'aucun des plafonds ne pouvait être modifié par moins d'un vote à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Les garde-corps fonctionnent comme un dispositif "d'austérité" car ils empêchent l'État de dépenser pour des "programmes" tels que les subventions de réduction de l'impôt foncier, mais ils ne limitent pas le montant des dépenses globales dans le budget. Les dépenses pour réduire le passif de la dette non financée sont toujours des « dépenses » qui sont payées par les impôts de l'État. Mais dans le cadre du nouveau régime, les remboursements anticipés de la dette sont privilégiés exclusivement par rapport aux subventions d'impôt foncier et à d'autres programmes.

Il n'est pas inutile de s'enquérir des raisons possibles pour lesquelles le plafond de volatilité fiscalement flexible de Lembo 2015 a été modifié par les limites de dépenses strictes et les "garde-fous" inflexibles adoptés en 2017 et 2018.

Les inquiétudes ont continué de croître au sujet de la mauvaise situation financière de l'État et du RDF sous-financé. Mais le plus grand changement qui a précédé la transformation des casquettes a été l'élection d'État de 2016 qui a produit une égalité partisane inhabituelle de 18 à 18 au Sénat de l'État. Cela a renforcé la main des faucons budgétaires républicains et démocrates qui estimaient que le plan Lembo et les budgets de l'administration Malloy n'allaient pas assez loin pour contenir les dépenses programmatiques.

Le processus budgétaire habituel a été encore plus perturbé lorsque le gouvernement de l'époque. Dannel Malloy a opposé son veto au budget de l'État dirigé par les républicains bien après le début de l'exercice 2017. Par coïncidence, la Commission du plafond des dépenses de l'État a soumis ses recommandations en 2017 à l'Assemblée générale, où la coalition bipartite nouvellement habilitée des faucons budgétaires a adopté le rapport minoritaire de la Commission demandant que l'aide aux municipalités en difficulté soit placée sous le plafond restrictif des dépenses.

La conclusion semble inévitable que le nouveau régime budgétaire qui a été défini par l'imposition de garde-fous inflexibles était autant le produit d'un changement de pouvoir politique que le résultat de tentatives visant à mieux gérer les fluctuations des revenus. Malheureusement, il ne semble pas que les conséquences de chaque nouveau garde-corps ou de leur interaction aient fait l'objet d'une étude législative, d'un examen ou d'une analyse d'expert appropriée avant leur adoption en 2017-2018 ou leur réadoption en 2023.

Demain : démantelez les garde-fous antidémocratiques et extraconstitutionnels du « verrouillage des obligations » du CT.

Alex Knopp est l'auteur principal de cette analyse au nom des membres suivants du groupe de travail sur l'impôt foncier de 1 000 amis du Connecticut. (Knopp est un ancien représentant de l'État, maire de Norwalk et chargé de cours clinique invité à la faculté de droit de Yale.):

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